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A democracia liberal não é simplesmente um sistema de governo da maioria: ela combina o governo da maioria e a proteção dos direitos das minorias. Para evitar que maiorias temporárias privem indivíduos de direitos fundamentais ou legislem para eliminar minorias políticas, as democracias devem garantir que alguns domínios permaneçam, nas palavras do ministro da Suprema Corte dos EUA Robert H. Jackson, “fora do alcance das maiorias”.

Mas as restrições às maiorias eleitorais também subvertem a democracia. No Chile, senadores nomeados permitiram que os conservadores controlassem o Senado na década de 1990, embora os chilenos tenham elegido maiorias de centro-esquerda; e nos Estados Unidos, o colégio eleitoral permitiu que candidatos que obtiveram menos votos do que seu oponente assumissem a presidência duas vezes neste século.

Este ensaio traça uma distinção mais precisa entre instituições contramajoritárias que são essenciais para a democracia liberal e aquelas que são desnecessárias e até subversivas para ela. Defendemos um contramajoritarismo robusto, mas minimalista.

Instituições contramajoritárias são aquelas que limitam o poder das maiorias eleitorais, geralmente para proteger os direitos ou interesses das minorias. Essa definição abrange uma ampla gama de instituições contemporâneas, incluindo Judiciários não eleitos, tribunais constitucionais ou supremas cortes com poder de revisão constitucional, órgãos não eleitos com autoridade independente para formulação de políticas (como bancos centrais independentes) e regras de supermaioria para legislar e alterar a Constituição.

A maioria das instituições contramajoritárias protege “os direitos e interesses das minorias”. Mas quais minorias? Algumas instituições contramajoritárias, como a Declaração de Direitos (Bill of Rights) dos EUA, protegem os direitos dos indivíduos. Outras, muitas vezes encontradas em sistemas consociativos, protegem os direitos de grupos étnicos, linguísticos ou religiosos minoritários. Regras de supermaioria para legislação (por exemplo, a obstrução [filibuster] do Senado dos EUA) protegem os interesses – embora, talvez, não os direitos – das minorias legislativas. O federalismo protege os interesses das maiorias locais contra a vontade das maiorias nacionais. A representação legislativa baseada no território, e não na população, protege os interesses dos indivíduos em áreas rurais. Por fim, algumas instituições contramajoritárias protegem os interesses de atores minoritários com considerável poder de fato, como militares, monarquias ou autoridades religiosas.

É importante, portanto, considerar quais direitos ou interesses das minorias são protegidos por uma determinada instituição. Embora se diga que as regras contramajoritárias protegem os direitos das minorias vulneráveis, muitas delas não o fazem. O fato de que as instituições contramajoritárias muitas vezes protegem os interesses de atores poderosos não deve nos surpreender. Muitas delas surgem de transições de regimes oligárquicos ou autoritários nos quais as elites e outros atores poderosos do antigo regime buscam um “seguro político” contra as incertezas do governo eleito.

Por exemplo, o governo Pinochet no Chile impôs uma vasta gama de proteções contra as maiorias (muitas das quais foram consagradas na Constituição de 1980), incluindo um Senado altamente mal distribuído, que incluía nove senadores nomeados pelo antigo regime, um banco central autônomo, controle militar sobre seu próprio orçamento e assuntos internos, anistia militar e um piso garantido para os gastos militares.

Em outros casos, as instituições contramajoritárias emergem de pactos negociados, seja entre elites autoritárias cessantes e forças de oposição (Polônia, África do Sul) ou entre vários atores envolvidos na fundação de um regime (Estados Unidos, Índia). Nesses casos, elites poderosas que podem ameaçar inviabilizar uma transição negociam proteções contramajoritárias em troca da aceitação do governo democrático. Algumas dessas proteções são construídas para serem temporárias; algumas são eliminadas à medida que a distribuição de poder se altera e as elites do antigo regime saem de cena; mas algumas estão inscritas nas constituições e se tornam características permanentes de um regime, incluindo o Senado dos EUA e o colégio eleitoral, embora os interesses que elas foram inicialmente criadas para proteger tenham, em grande parte, desaparecido.

Se os direitos liberais não forem protegidos das maiorias eleitorais ou legislativas, a democracia não pode sobreviver.

Algumas instituições contramajoritárias são realmente indispensáveis. As democracias devem proteger certos direitos individuais (liberdade de expressão, de imprensa, de associação, de consciência; direito ao voto; igualdade perante a lei) dos caprichos das maiorias temporárias. Se os direitos liberais não forem protegidos das maiorias eleitorais ou legislativas, a democracia não pode sobreviver.

No entanto, nem todas as instituições destinadas a limitar o alcance das maiorias são igualmente necessárias (ou favoráveis) à democracia. Com base em que critérios podemos distinguir instituições que promovem a democracia das que a subvertem? Acreditamos que dois domínios devem sempre permanecer fora do alcance das maiorias em uma democracia. O primeiro são as liberdades individuais citadas acima. Em sociedades liberais, elas incluem uma série de outras áreas em que as escolhas individuais devem estar livres da interferência de governos eleitos ou maiorias legislativas, como práticas religiosas, autonomia em relação ao próprio corpo e o gênero de parceiros de casamento.

O escopo dos direitos individuais que requerem proteção sempre estará em disputa e inevitavelmente evoluirá ao longo do tempo. É essencial, portanto, que as liberdades civis básicas sejam consagradas nas constituições e protegidas por judiciários independentes, geralmente com alguma autoridade de revisão constitucional. Como a democracia liberal não pode existir se as liberdades civis individuais não forem amplamente protegidas, essas instituições contramajoritárias devem ser consideradas como promotoras da democracia.

Um segundo domínio que deve ser protegido das maiorias temporárias é o próprio processo democrático. Governos eleitos não devem ser capazes de usar maiorias eleitorais ou legislativas temporárias para se entrincheirarem no poder mudando as regras do jogo de forma a enfraquecer os seus adversários ou minar a competição justa. Esse é o espectro da tirania da maioria: a possibilidade de que um governo popularmente eleito use suas maiorias, no parlamento ou nas urnas, para votar pela extinção da oposição – e da democracia.

Hugo Chávez usou maiorias esmagadoras em um plebiscito e uma assembleia constituinte eleita para reescrever a constituição da Venezuela, o que lhe permitiu concentrar o poder e mudar as regras do jogo contra a oposição; de maneira similar, o Fidesz da Hungria aproveitou a supermaioria parlamentar que conquistou em 2010 para impor uma nova constituição, aparelhar a Corte Constitucional, redesenhar os distritos eleitorais e reescrever as leis de campanha eleitoral e de imprensa para prejudicar os oponentes; e em Israel, que não tem uma constituição escrita, o governo Netanyahu tentou usar uma simples maioria parlamentar em 2023 para impor reformas que restringiam a independência do Judiciário.

Os direitos e procedimentos democráticos básicos devem ser consagrados nas constituições com barreiras relativamente altas à reforma – por exemplo, uma supermaioria de dois terços em uma legislatura bicameral ou dois parlamentos sucessivos. Eles também devem ser protegidos por tribunais com autoridade para bloquear iniciativas inconstitucionais adotadas por governos eleitos, maiorias legislativas ou via referendo.

No entanto, nem todas as restrições às maiorias são essenciais para a democracia. Dois domínios devem sempre permanecer ao alcance das maiorias: eleições e decisões legislativas. Candidatos (em sistemas presidenciais) e partidos e coalizões (em sistemas parlamentares) que ganham a maioria dos votos devem vencer as eleições, e aqueles que vencem as eleições devem governar. Se candidatos ou partidos podem conquistar o poder contra a vontade das maiorias eleitorais, a democracia perde seu significado.

Sistemas de eleição indireta que distorcem o voto popular, permitindo que aqueles com menos votos conquistem o poder, como o colégio eleitoral dos EUA, também devem ser considerados subversivos para a democracia.

Um segundo domínio que deve permanecer ao alcance das maiorias é a legislação. As maiorias legislativas devem ser capazes de legislar, desde que, é claro, essas leis não violem as liberdades civis ou minem o processo democrático. Assim, as regras de supermaioria que permitem que minorias partidárias bloqueiem permanentemente o processo legislativo devem ser consideradas subversivas para a democracia.

Outro mecanismo que pode subverter as maiorias legislativas é a revisão judicial excessiva. Quando os tribunais derrubam (frequentemente com base em fundamentos constitucionais discutíveis) leis que não ameaçam direitos básicos ou o processo democrático, eles colocam uma função democrática essencial – a elaboração de leis – além do alcance das maiorias. Hoje, o Supremo Tribunal Federal do Brasil frequentemente derruba ou modifica leis que, na maioria das democracias, seriam consideradas do domínio do Congresso eleito.

Os defensores das instituições contramajoritárias que subvertem a democracia argumentam que, embora possam parecer indesejáveis do ponto de vista normativo, elas são essenciais para a sobrevivência democrática. Medidas para proteger os interesses de minorias poderosas são muitas vezes críticas para o sucesso de transições democráticas.

Alguns estudiosos, no entanto, argumentam que a centralidade das proteções contramajoritárias – inclusive as que subvertem a democracia – vão além das transições. Segundo Barry Weingast, há um trade-off inevitável entre majoritarismo e estabilidade democrática a longo prazo. Ele argumenta que a “democracia irrestrita” aumenta os riscos da política ao permitir a adoção de políticas que ameaçam os interesses vitais de minorias poderosas.

Onde, exatamente, está o limite além do qual o majoritarismo coloca em perigo a democracia? Quais instituições contramajoritárias, especificamente, são necessárias para preservá-la? E, crucialmente, quão essenciais são as instituições contramajoritárias que subvertem a democracia para a estabilidade democrática? Weingast trata-as como essenciais, citando os Estados Unidos e o Chile pós-Pinochet – duas das democracias mais contramajoritárias do mundo – como casos de sucesso. Ele rejeita as alegações de teóricos democráticos como Robert Dahl de que alguns dos elementos mais antidemocráticos da constituição dos EUA poderiam ser eliminados sem risco à estabilidade democrática. Na prática, ele argumenta que qualquer mudança no status quo contramajoritário nos Estados Unidos ameaçaria a estabilidade democrática.

No entanto, olhando para as evidências, o trade-off entre contramajoritarismo e estabilidade democrática parece menos acentuado do que Weingast sugere. Ao longo da história da democracia moderna, forças conservadoras alertaram sobre os perigos de reformas que criariam sistemas políticos mais inclusivos ou majoritários. Na Grã-Bretanha, por exemplo, passos incrementais em direção ao sufrágio universal em 1832 e 1867 foram seguidos de previsões terríveis de colapso político, econômico e até civilizacional. Na Alemanha do início do século 20, os conservadores que se opunham à eliminação do sistema de votação em camadas da Prússia (que na prática dava mais votos aos ricos) afirmavam que o sufrágio igualitário traria “governo das massas indiferenciadas” e “terror sem fim. […] Seria pior do que perder uma guerra”.

Mas em democracias por toda a Europa, grandes reformas inclusivas não minaram a estabilidade do regime. O sufrágio universal, antes considerado uma séria ameaça à liberdade e à prosperidade, tornou-se uma característica definidora da democracia moderna. A democratização das câmaras altas também se tornou a norma.

A maioria das democracias do século 20 também eliminou mecanismos de supermaioria para a aprovação de legislação. Austrália, Canadá, França e Grã-Bretanha adotaram regras de encerramento (cloture rules), permitindo que maiorias simples encerrassem o debate parlamentar, eliminando assim a possibilidade de vetos minoritários. Por fim, durante o século 20, quase todas as democracias presidenciais substituíram os colégios eleitorais e outras formas de eleição indireta por eleições presidenciais diretas. Em 1994, a Argentina tornou-se a última democracia presidencial fora dos Estados Unidos a abolir seu colégio eleitoral.

Uma razão pela qual o contramajoritarismo excessivo pode ser menos necessário para a estabilidade democrática do que os estudiosos pensavam é que existem outras maneiras de reduzir os riscos da política. Uma delas são os partidos conservadores fortes, bem-organizados e eleitoralmente viáveis, que diminuem os riscos da política para as elites ricas, permitindo-lhes defender seus interesses dentro do sistema democrático. Onde os partidos conservadores rotineiramente vencem eleições, como na Grã-Bretanha, as elites ricas têm menos a temer sob a democracia. Eles podem, portanto, proteger seus interesses vitais sem a ajuda de instituições contramajoritárias que subvertem a democracia.

Um segundo fator que diminui os riscos da política é o baixo nível de desigualdade socioeconômica. O desenvolvimento de Estados de bem-estar social generosos na Europa do pós-guerra reduziu a desigualdade, aliviou o conflito de classes e transformou movimentos socialistas outrora radicais em partidos social-democratas que trabalharam dentro da ordem capitalista democrática.

Um terceiro fator que diminui os riscos da política é a mobilidade do capital. Quando as elites econômicas podem facilmente mover seu capital para fora do país em resposta a políticas redistributivas, elas têm uma válvula de escape que torna a democracia menos ameaçadora. A globalização, é claro, impõe suas próprias restrições aos governos, com consequências reais para a democracia. No entanto, claramente reduziu os riscos da política nas democracias ricas da segunda metade do século 20, reduzindo a necessidade de restrições excessivamente contramajoritárias.

O capitalismo democrático avançado deu origem a uma interdependência e coordenação muito maiores entre os atores econômicos e sociais. Os custos da disrupção favoreceram a formulação de políticas incrementais e baseadas em consenso, reduzindo a probabilidade de mudanças políticas radicais que poderiam ameaçar as elites econômicas.

Por fim, o capitalismo avançado criou uma vasta gama de identidades e interesses transversais que atenuam o tipo de clivagens polarizadoras baseadas em classe que minaram as democracias no início e meados do século 20. A polarização não desapareceu; na verdade, pode ter sido acentuada pelas novas mídias e tecnologias de comunicação no século 21. Até o momento, no entanto, as democracias capitalistas avançadas não experimentaram o tipo de polarização ameaçadora e de alto risco que destruiu regimes na Europa entre guerras ou na América Latina durante a Guerra Fria.

Mudanças sociais geradas pelo desenvolvimento econômico diminuem os ricos da política democrática e, assim, elevam o limiar no qual o majoritarismo coloca em perigo a democracia.

Parece, então, que as mudanças sociais geradas pelo desenvolvimento econômico – como Estados de bem-estar social robustos, mobilidade de capital e clivagens sociais transversais – diminuem os ricos da política democrática e, assim, elevam o limiar no qual o majoritarismo coloca em perigo a democracia.

Os dois métodos mais comumente usados para traduzir votos em assentos legislativos são o sistema majoritário simples, no qual os eleitores em cada distrito elegem um único candidato, e o vencedor é simplesmente o candidato que ganha a maioria dos votos; e o sistema de representação proporcional (RP), no qual os eleitores votam em distritos plurinominais e os candidatos são eleitos proporcionalmente à participação eleitoral de seus partidos.

Em sistemas majoritários há frequentemente um abismo entre votos e assentos. O resultado é muitas vezes o de maiorias “falsas” ou “fabricadas”, nas quais os partidos que recebem apenas uma estreita pluralidade dos votos conquistam grandes maiorias parlamentares. Na Índia, por exemplo, o Partido do Povo Indiano de Narendra Modi obteve apenas 31% dos votos em 2014 e ainda assim chegou ao poder com uma maioria parlamentar dominante.

Além de violar os princípios básicos de justiça eleitoral, os sistemas majoritários enfrentam uma vulnerabilidade emergente na era contemporânea: o potencial de amplificar o poder de partidos etnonacionalistas autoritários. Partidos de extrema direita ou etnonacionalistas obtiveram ganhos eleitorais dramáticos na maioria das democracias ocidentais consolidadas no século 21. Partidos como Alternativa para a Alemanha (AfD), Reunião Nacional na França, os Democratas Suecos, o Partido da Liberdade da Áustria, Irmãos da Itália, Vox na Espanha e o Partido Republicano liderado por Trump nos Estados Unidos, defendem ideias nativistas e muitas vezes iliberais. A ascensão da direita etnonacionalista representa uma potencial ameaça às democracias liberais.

Em nenhuma democracia consolidada a direita etnonacionalista representa a maioria, constituindo no máximo um terço dos eleitorados da Europa Ocidental e da América do Norte. A principal clivagem eleitoral nas democracias ocidentais é cada vez mais etnonacionalista versus cosmopolita, em vez de esquerda tradicional versus direita. Como os partidos de extrema-direita tendem a ser ideológicos, motivados e coesos, representam uma minoria extraordinariamente robusta. Já a coalizão cosmopolita amplamente favorável ao sistema (que tende a ser urbana, secular e liberal) é maior, mas é altamente heterogênea e muitas vezes fragmentada ou propensa à divisão.

Se as forças etnonacionalistas constituem no máximo um terço do eleitorado, mas representam uma potencial ameaça à democracia liberal, então as instituições eleitorais que transformam pluralidades em maiorias devem ser evitadas, pois potencialmente aumentarão o poder das forças etnonacionalistas. Por outro lado, sistemas parlamentares com RP, que produzem governos de coalizão que consistentemente refletem as maiorias eleitorais, devem ser mais propensos a evitar governos etnonacionalistas.

Em alguns casos, como Alemanha, Espanha e França (uma democracia semipresidencial com um sistema de segundo turno heterodoxo para a eleição do parlamento), a extrema direita tem sido até agora confinada à oposição. Na Áustria, Dinamarca, Finlândia, Noruega e, mais recentemente, nos Países Baixos e Suécia, a extrema direita ocasionalmente se juntou a coalizões governistas, geralmente como um parceiro menor. E na Itália, desde 2022, a extrema direita tem sido um parceiro importante na coalizão governista, com a líder do Irmãos da Itália, Giorgia Meloni, servindo como primeira-ministra. Em todos esses casos, no entanto, os partidos de extrema direita foram obrigados a compartilhar o poder, o que teve um efeito moderador. Até o momento, em nenhuma democracia da Europa Ocidental a extrema direita tentou subverter as instituições democráticas.

As democracias com regras eleitorais majoritárias e sistemas bipartidários ou de dois partidos e meio são mais vulneráveis à transformação de pluralidades eleitorais iliberais em maiorias governantes. Até o momento, no entanto, a única democracia ocidental consolidada em que uma facção nativista conquistou o poder nacional e governou sozinha são os Estados Unidos. Dado o sistema presidencial bipartidário baseado na pluralidade, se as forças nativistas ganharem o controle de um dos dois grandes partidos, é provável que, mais cedo ou mais tarde, cheguem ao poder. Foi exatamente isso que ocorreu quando o Partido Republicano liderado por Trump ganhou a presidência (e ambas as casas do Congresso) em 2016 e 2024.

Os Estados Unidos também se destacam entre as democracias ricas e consolidadas do mundo em seu grau de retrocesso democrático no século 21. Em 2010, o país recebeu uma pontuação de 94 de 100 no índice global de liberdade da Freedom House, o que o colocava em paridade com democracias europeias como Alemanha, França e Reino Unido. Hoje, a pontuação dos EUA caiu para 83, a mais baixa de qualquer democracia consolidada. Todas as democracias da Europa Ocidental, exceto Grécia (85) e França (89), mantêm pontuações acima de 90, e a maioria delas – incluindo Alemanha, Dinamarca, Finlândia, Noruega, Países Baixos, Portugal e Suécia – permanece acima de 95.

Com forças iliberais em ascensão em todo o Ocidente, as proteções contramajoritárias das liberdades individuais e do processo democrático permanecem tão vitais quanto antes. Mas, fora desses domínios críticos, pode-se argumentar a favor de maiorias irrestritas. Embora proteções especiais para minorias poderosas possam ter ajudado a garantir a transição histórica para a democracia, hoje as democracias mais saudáveis empoderam as maiorias.

*O artigo completo está no Journal of Democracy em Português, da Plataforma Democrática (Fundação FHC e Centro Edelstein de Pesquisas Sociais), disponível para download.